Reforma ekonomskog sistema u Bosni i Hercegovini

3.1. O reformi ekonomskog sistema u BiH

Zaostajanje u ekonomskom razvoju te socijalni nemiri koji su u februaru 2014. godine zahvatili BiH, doveli su do promjene pristupa Evropske unije, ali i međunarodne zajednice u cjelini, prema procesu evropskih integracija u BiH. Prethodni kriteriji i pristup, na osnovu kojih je EU promatrala proces integracija, pretežno su bili politički i pravni. Počev od  2014. godine, Bosna i Hercegovina, ali i zemlje Zapadnog Balkana u cjelini, počinju se sve više posmatrati sa aspekta ekonomskih reformi. Nakon zaključaka Evropskog vijeća iz aprila 2014. godine, ekonomske reforme preuzimaju primat nad političkim i pravnim reformama. Dokument pod nazivom Sporazum za rast i zapošljavanje promoviran u maju 2014. godine, a sačinjen na osnovu smjernica međunarodnih finansijskih institucija, u prvom redu Svjetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda, predvidio je ekonomske reforme fiskalne politike, kao i unapređenje radnog zakonodavstva, poslovne klime, socijalne zaštite i smanjenje korupcije. Nakon općih izbora 2014. godine, Ured Specijalnog predstavnika EU u BiH je u saradnji sa entitetskim vladama i Vijećem ministara BiH koordinirao izradu dokumenta „Reformska agenda u BiH“. Dokument je predstavljao razradu ideja sadržanih u Sporazumu za rast i zapošljavanje i koncipiran je u šest oblasti i to: 1. javnih finansija, oporezivanja i fiskalne održivosti, 2. poslovne klime i konkurentnosti, 3. tržišta rada, 4. reforme socijalne zaštite i penzija 5. vladavine prava i dobrog upravljanja i 6. javna uprava. Budući da su se četiri od šest „stubova agende“ odnosili na ekonomiju, kao i da su mjere u stubovima 5. i 6. predviđene mnogo restriktivnije nego što je to slučaj sa prethodna četiri, očigledno je da je fokus dokumenta na ekonomiji. Mjere predviđene u prve tri oblasti su najvećim dijelom sadržane u pismu namjere MMF-u koje su vlade BiH uputile 2014. godine. Treba naglasiti kako je dobivanje kredita od MMF-a upravo uvjetovano ispunjavanjem većine mjera iz ovih oblasti. Dokument pod nazivom „Reformska agenda za BiH 2015. – 2018.“ je zvanično usvojen na Vijeću ministara BiH i vladama entiteta u periodu juli – septembar 2015. godine. Time su se vlade obavezale na implementaciju i ostvarivanje ciljeva postavljenih Agendom, te kreiranje akcionih planova. U periodu august – oktobar 2015. godine usvojeni su akcioni planovi za BiH, čiji su nosioci Vijeće ministara BiH, te vlade Federacije BiH (FBiH) i Republike Srpske (RS). Treba istaći da se pojedini ciljevi i mjere predviđeni Reformskom agendom ponavljaju u sve tri ključne oblasti.  Umjesto da se, recimo, poreska politika na precizan i koherentan način definiše zajedno sa vanbudžetskim fondovima i parafiskalnim nametima, ista se parcijalno objašnjava kroz sve tri ekonomske mjere.

3.2. Ekonomske reforme u Reformskoj agendi za BiH

Kao prioritetni ciljevi reforme u oblasti javnih finansija, oporezivanja i fiskalne održivosti definirani su:

Fiskalna konsolidacija na svim nivoima vlasti, koja se planira provesti prvenstveno putem smanjenja budžetskog deficita, kao i smanjenja, te bolje kontrole javnog duga. Smanjenje javnih rashoda planira se provesti putem reforme u oblasti javne uprave, kontrole zapošljavanja i plaća, te reforme socijalnog i penzionog sektora. Povećanje javnih prihoda planira se provesti putem reforme poreznog sistema, koja uključuje bolje prikupljanje poreza, povećanje porezne osnovice, poboljšanu saradnju između poreznih uprava, te smanjenje učešća vladinog sektora u ekonomiji.

U domenu poslovne klime i konkurentnosti, temeljna namjera reformi bila je smanjenje parafiskalnih (neporeskih) nameta na privredu, rasterećenje privrede kroz smanjenje poreskog opterećenja rada i pojednostavljenje kompliciranih procedura za registraciju preduzeća, pokretanje posla, dobijanje građevinske dozvole i priključka za električnu energiju, odnosno napredak na tzv. Doing Business listi Svjetske banke, kojom se mjeri konkurentnost ekonomija u smislu lakoće započinjanja posla. Također, poboljšanje zakonskog okvira za poslovanje firmi kroz usvajanje novih zakona o privrednim društvima i bankama i zakona o stečaju.

U domenu tržišta rada i zapošljavanja, temeljna pretpostavka međunarodnih finansijskih institucija i vlada u BiH je da se uvođenjem fleksibilnijih uslova za zapošljavanje i prestanak radnog odnosa, te mogućnošću da se plate izražavaju spram učinka, a bez bonusa za godine staža, kao i poticanjem mjera za prvo zapošljavanje, može povoljno djelovati na strukturalne probleme u ovoj oblasti.

Iako dobijanje kredita MMF-a nije ni u jednom momentu proklamovano kao ključna mjera Reformske agende, postaje jasno da, budući da se neki od ključnih uslova za provođenje vežu za kredit MMF-a, dobijanje ovog kredita zapravo postaje centralno pitanje provođenja ekonomskih mjera u reformskoj agendi. Naime, pri smanjenju poreskih opterećenja na rad, uz nemogućnost podizanja PDV-a i nedovoljna sredstva koja bi se eventualno prikupila ažurnijim radom poreskih uprava, aranžman sa MMF-om bi imao suštinski značaj, kako za očuvanje budžetske stabilnosti i likvidnosti, tako i za provođenje ostalih reformi.

Pri ispunjavanju uslova za dobijanje ovog kredita, MMF se postavio mnogo strožije nego što je to bio slučaj prilikom odobravanja ranijih kreditnih aranžmana. U prvom redu, MMF je tražio da se usvoje mnogobrojne izmjene zakona, osobito u oblasti osiguranja depozita i bankarskog poslovanja, ali je takođe ultimativno zahtijevao podizanje akciza/trošarina na gorivo jer bi ova mjera osigurala budžetsku stabilnost. Usvajanjem akciza dažbine na gorivo su se povećale za 15 feninga (odnosno 18 kada se uračuna i dodatni PDV), a sredstva prikupljena na ovaj način planiraju se navodno utrošiti na finansiranje izgradnje autoputeva u oba entiteta. Ovaj prijedlog postao je središtem političke bitke između vlade i opozicije, odnosno između različitih interesnih grupa što je dovelo do toga da su izmjene i dopune Zakona o akcizama više puta odbijane u Parlamentarnoj skupštini BiH. Opozicija je također ponudila svoj prijedlog Zakona o akcizama, čija je suština raspodjela u okviru postojećeg modela prikupljanja – smanjivanje akcize koja ide direktno u budžet, a povećanje namjenske putarine za autoceste, koja ide entitetskim preduzećima za autoceste, sa striktnom namjenom utroška, čime bi se po njihovom mišljenju osiguralo pokriće koje je uslov međunarodnih finansijskih institucija. Ovim su stavili akcenat na namjensko trošenje sredstava dobivenih iz prikupljanja od akciza i putarina.

Protivljenje MMF-a da iz primjene akciza bude izostavljen tzv. “plavi dizel“ odnosno gorivo koje za potrebe poljoprivredne proizvodnje koriste poljoprivrednici u BiH može se – posmatrano iz ugla MMF-a – objasniti kao nepovjerenje u funkcionisanje poreskog sistema u BiH. U smislu političke borbe, ekonomski dio reformske agende očigledno je postao poligon za obračun SDS-a, koji na nivou BiH participira u Vijeću ministara BiH, sa SNSD-om koji je na nivou BiH u opoziciji. Tako je nastupila netipična situacija u kojoj SNSD podržava usvajanje Zakona o akcizama, dok se SDS tome protivi, uslovljavajući podršku oslobađanjem za korisnike tzv. „plavog dizela.“

U ovom smislu, valja istaći i da je Specijalni predstavnik Evropske unije učinio značajne napore u posredovanju između predstavnika različitih političkih partija, što je uključivalo i lobiranje pojedinih zastupnika opozicionih partija koje su se protivile usvajanju akciza, tvrdeći da će njihovo povećanje dovesti do inflatornog efekta i da su pojedini regioni BiH, u prvom redu Unsko-sanski kanton, izuzeti od koristi koje infrastrukturalna ulaganja donose.

Međutim, rigidnost MMF-a koji je bio nespreman da pristane na kompromise u vezi sa „plavim dizelom“, odnosno da udovolji zahtjevima opozicije koja je insistirala na razdvajanju akciza i putarina, što bi definisalo namjenu sredstava koja se prikupljaju, dovele su do toga da je tek nakon strahovitog političkog pritiska EU, ovaj prijedlog usvojen u Parlamentarnoj skupštini BiH.

Odsustvo valjane komunikacione i lobističke strategije Vijeća ministara BiH, Vlade RS-a i Vlade FBiH, dovele su do toga da se u bosanskohercegovačkoj javnosti odbijanje akciza doživi kao suprotstavljanje uvođenju novih poreza, umjesto kao stvaranje neophodnih pretpostavki za infrastrukturna ulaganja, odnosno ispunjavanje uslova za provođenje ekonomskih reformi. Kada je u decembru 2017. godine došlo do usvajanja i uvođenja akciza i cestarina ostalo je nejasno za izgradnju kojih putnih pravaca se Bosna i Hercegovina opredjelila. Naime, pristupanjem Transportnoj zajednici BiH se obavezala za izgradnju velikog broja putnih pravaca bez ekonomskih analiza o opravdanosti izgradnje tih pravaca. Drugi značajan problem predstavlja činjenica da BiH nema spremnu projektnu dokumentaciju za gradnju mnogih cestovnih pravaca. Mnogi projekti su u fazi idejnog, a da bi se mogao raspisati tender za gradnju, potrebno je imati gotove glavne projekte. Izrada glavnog projekta, sa vremenskog aspekta, može potrajati i nekoliko godina.

3.3. Rezultati ekonomskih reformi u periodu 2015.-2017. godine

U periodu 2015.-2017. godine je evidentiran rast ekonomskih pokazatelja, što uključuje rast izvoza, industrijske proizvodnje, broja zaposlenih, prihoda u turizmu te smanjenje trgovinskog deficita. Sve je ovo dovelo do ekonomskog rasta koji se kretao u rasponu od 2% do 3,2%. Došlo je i do povećanja zaposlenosti, ali uslijed različitog metodološkog pristupa Poreske uprave FBiH i zavoda za zapošljavanje u oba entiteta, nejasno je koji je tačan broj novo uposlenih radnika, da li se radi o rezultatu usvajanja zakonskih rješenja, ili o poboljšanoj kontroli neprijavljenih radnika, odnosno suzbijanju sive ekonomije. Značajan izazov predstavlja i veliki ulazak novih penzionera u sistem, njih oko 25.000 samo u FBiH, čime su u značajnoj mjeri ublaženi pozitivni trendovi u zapošljavanju. Također, nejasno je do koje mjere su pozitivni eksterni faktori, kao što su rast tražnje za BiH robama na evropskom tržištu te ekspanzija turizma, uticali na pozitivne rezultate BiH ekonomije u ovom periodu. Poseban problem predstavlja činjenica što ni vlade u Bosni i Hercegovini, a ni međunarodne finansijske institucije nisu predvidjele jasan set indikatora kojim se mjeri napredak BiH u postignutim reformama. Sporazum za razvoj i zapošljavanje u 2014. predviđao je komparativni Indeks ekonomskih reformi kao indikator progresa BiH u ekonomskim reformama, a dok je Reformska agenda u iste svrhe predvidjela izvještaje koje bi vlade dostavljale Delegaciji Evropske unije u BiH.

Nijedno od ova dva rješenja nije primijenjeno. Umjesto toga se kao sredstvo monitoringa od strane EU Delegacije, koristi Nacionalni plan ekonomskih reformi. Ovo sredstvo koristi se i u drugim zemljama kandidatkinjama za pridruživanje Evropskoj uniji za potrebe monitoringa ekonomskog napretka tih zemalja u procesu pridruživanja EU. U odnosu na Indeks ekonomskih reformi, slabost ovog sredstva ogleda se u tome što je ograničeno na izvještaje koje vlade pripremaju uz saradnju sa MMF-om, te što se analiza sadržana u njima odnosi uglavnom na ispunjavanje zahtjeva prema MMF-u, a koji se uglavnom tiču fiskalne konsolidacije i budžetske stabilnosti, što ne daje pregled svih ekonomskih kretanja u zemlji.

Još jedna teškoća koja se tiče monitoringa efekta reformi, odnosi se i na to da većina predloženih mjera svoj efekat mogu da daju tek u srednjem roku od tri i pet godina od usvajanja određenih mjera, do mjerljivosti njihovih efekata. Reforme provedene u prvoj oblasti Reformske agende dovele su do vrlo ograničenog napretka. Fiskalna konsolidacija je rezultat poboljšanja u naplati poreskih prihoda i ograničenja u smislu zapošljavanja i investicija javne uprave. No, suficit budžeta FBiH koji je prezentiran u trećem kvartalu 2017. godine nije realan pokazatelj stanja u FBiH zbog postojanja značajnih dugovanja zdravstvenih i federalnih fondova penzijsko-invalidskog osiguranja i zdravstvene zaštite. Ipak, dugoročna konsolidacija budžeta zavisi od poreske reforme, kao i strukturalnih promjena u ekonomiji koje bi omogućile šire reforme budžetske potrošnje. Što se tiče drugih segmenata provođenja Reformske agende, vlade oba entiteta su, usprkos protivljenju sindikata provele reformu zakona o radu. Donijele su i uredbe o prvom zapošljavanju, čime je u ovoj oblasti došlo do značajnog napretka. No, u vrijeme pisanja ovog izvještaja još uvijek nije provedena poreska reforma koja bi poboljšala konkurentnost i poslovnu klimu u BiH. Prema novom izvještaju Svjetske banke «Doing business 2017», BiH je dodatno nazadovala sedam mjesta. Posebno zabrinjava činjenica da smo na 175. mjestu (od 190. mjesta) po jednostavnosti pokretanja poslovanja, a na 165. mjestu po vremenu za dobijanje građevinskih dozvola. Jedan od osnovnih razloga zbog kojih nije došlo do poreske reforme u FBiH je odsustvo političkog kompromisa između političkih partija zastupljenih u federalnom parlamentu.

Restruktuiranje javnih preduzeća u prvom redu željezničkih kompanija, započelo je uz tehničku pomoć Svjetske banke i dovelo je do smanjenja broja uposlenih kao i gubitaka koja ova preduzeća stvaraju. Operateri u oblasti telekomunikacija u FBiH nisu privatizirani, niti je u njima zvanično proveden „due dilligence“, a što je potrebno zbog utvrđivanja realne vrijednosti kompanija. Neka javna preduzeća poput Fabrike duhana Sarajevo, Vlada FBiH je privatizirala dok se čeka na privatizaciju drugih.

3.4. Preporuke za uspjeh reformi ekonomskog sistema u BiH

Uvođenje diferenciranih stopa poreza na dodanu vrijednost: Jedna od osnovnih negativnih karakteristika PDV-a je njegov distributivni učinak tj. regresivnost, koja se očituje u padu udjela PDV-a u dohotku, s njegovim rastom. Navedeni je učinak moguće ublažiti diferencijacijom stopa (kao i brojnim mjerama izvan sistema PDV-a). Diferencijacija stope PDV-a je uobičajena mjera u gotovo svim zemljama koje imaju ovaj porez. Bosna i Hercegovina i Danska predstavljaju izuzetke u ovom smislu. Diferencijacija stope PDV-a značila bi nultu, ili nižu stopu PDV-a za osnovne životne namirnice, a više stope za ostale i/ili luksuzne proizvode. U ovom trenutku postoji snažna opozicija prema diferencijaciji stope PDV-a od strane međunarodnih finansijskih institucija, kao i domaće Uprave za indirektno oporezivanje BiH koje vjeruju da svaka diferencijacija stope PDV-a olakšava izbjegavanje plaćanja poreza.

Mogućnost uvođenja diferencijacije poreza na imovinu: Tačno utvrđivanje cijene imovine temelj je kvalitetne administracije pri razrezu i ubiranju poreza na imovinu i zato porezna uprava mora primjenjivati načelo utvrđivanja pravedne tržišne vrijednosti imovine. Kako je imovina heterogena kategorija, teško je utvrditi njezinu stvarnu vrijednost, pa često nastaju razlike između vrijednosti utvrđene u poreznom rješenju i stvarne tržišne vrijednosti. Vrednovanje imovine dodatno komplicira inflacija, pa je potrebno svake godine revalorizirati imovinu, kako bi se zadržala stalnost njezine realne vrijednosti. Može se razmišljati i o uvođenju progresivnih stopa oporezivanja za svaku dodatnu nekretninu svakog poreskog obveznika. U BiH, porez na nekretnine nije dovoljno zastupljen u strukturi poreza, a otpori njegovom uvođenju postoje osobito u FBiH, gdje je reguliran na kantonalnom nivou.

Skraćivanje procedura pribavljanja građevinskih dozvola i priključaka: Evidentno je da postojanje komplikovanih procedura i dužina vremena potrebnog za dobijanje građevinskih dozvola, jedan od osnovnih razloga zbog kojih potencijalni strani i domaći investitori nedovoljno ulažu u Bosnu i Hercegovinu. Olakšavanje procedura i kraći rok čekanja na građevinske dozvole i priključke možda ne bi nužno doveo do značajnijeg porasta investicija u BiH, ali bi značajno popravio poziciju koju naša zemlja ima na indeksima lakoće poslovanja kao što je Doing Business index Svjetske banke. Kao što je prethodno navedeno, prema najnovijem izvještaju, BiH zauzima 165. mjesto u svijetu po vremenu potrebnom za dobijanje građevinske dozvole. U situaciji u kojoj nama susjedne zemlje čine sve kako bi subvencionirale investicije, odnosno olakšale procedure dobijanja građevinskih dozvola i priključaka, naša je zemlja prisiljena da prati ove trendove, ili riskira ozbiljno zaostajanje u privlačenju investicija.

Vlade bosanskohercegovačkih entiteta i Brčko Distrikta BiH moraju utvrditi strateške prioritete na osnovu kojih će pružati podršku pojedinim proizvodnim sektorima privrede. Kroz podršku tehnološkim i industrijskim parkovima može se uticati na razvoj novih industrija, razvoj novih znanja i vještina i politiku osnivanja startup-a. Budući da su subvencije startup-ovima prepoznate kao mjera aktivne politike podrške u općinama i kantonima, potrebno je definisati jasne kriterije koji se odnose na to koja pravna lica se imaju smatrati inovativnim startup-ima, inače će izostati efekti ovih subvencija.

Borba protiv sive ekonomije: Suzbijanje sive ekonomije dalo je značajne rezultate u tri godine primjene Reformske agende. Rast poreskih prihoda u entitetima kretao se od 8% do 10%, dok rast ekonomije niti u jednoj oblasti nije prešao 3%. Očigledno je da je došlo do boljeg rada entitetskih poreskih uprava, čime se potvrdila pretpostavka međunarodnih finansijskih institucija da postoji znatan prostor za agresivnije djelovanje na suzbijanju rada na crno. Procjene pokazuju da u sivoj zoni u BiH radi između 100.000 – 150.000 osoba. Situacija se značajno može popraviti kroz jednostavnije procedure registracije pravnih lica, stimulativnim smanjenjem stopa doprinosa u cilju uvođenja novih lica iz sive zone u legalni sistem, kao i smanjivanjem i ukidanjem parafiskalnih nameta.

Ukidanje određenih parafiskalnih nameta: Parafiskalni nameti su različite vrste naknada koje je nametnula država (njeni različiti nivoi). Ove naknade privreda i građani plaćaju za “korištenje dobara od općeg interesa” (voda, šuma, rudno blago, građevinsko zemljište i drugi resursi), ili, pak, usluga državne administracije. Ukidanjem ovih naknada, rasteretila bi se privreda. Registar parafiskalnih nameta na nivou BiH i u oba entiteta je kreiran i objavljen uz tehničku pomoć USAID-a.  Značaj parafiskalnih nameta naglašavan je u javnosti je putem projekata koje su implementirale različite nevladine organizacije, ali do danas nije učinjen gotovo nikakav pomak u njihovom ukidanju, ili smanjenju ni na jednom nivou vlasti. Putem registra je identificirano postojanje preko 3.400 parafiskalnih nameta u BiH, na svim nivoima. Za razliku od BiH, Hrvatska ih ima oko 170, a Srbija oko 340.


Molimo vas da vaše komentare i sugestije dostavite elektronskim putem preko ove platforme.