Reforma sektora javne uprave

Reforma sektora javne uprave u Bosni i Hercegovini

1.1. O dosadašnjim reformama sektora javne uprave u Bosni i Hercegovini

Reforma javne uprave je jedan od najdužih reformskih procesa u Bosni i Hercegovini. Započeta 2003. godine, odlukama Vijeća ministara BiH i entitetskih vlada, uz snažan politički i finansijski poticaj međunarodne zajednice, reforma javne uprave svoj je strateški okvir dobila 2006. godine, usvajanjem Strategije reforme javne uprave i Akcionog plana za provođenje reforme javne uprave za period od 2006. do 2010. godine. Uredu koordinatora za reformu javne uprave dodijeljena je vodeća uloga u ovom procesu. Budući da pomenuti Akcioni plan u značajnoj mjeri nije proveden, u periodu nakon 2010. godine, usvojen je revidirani Akcioni plan za period od 2011. do 2014. godine. Sama Strategija reforme javne uprave predviđala je i usvajanje novog, drugog po redu Akcionog plana, ali do njegovog usvajanja još uvijek nije došlo. Sada već, nije realno da dođe do usvajanja bilo kakvog akcionog plana vezanog za Strategiju iz 2006. godine, imajući u vidu da je u toku dugotrajna priprema novog Strateškog okvira za reformu javne uprave u BiH, a samim tim i novog Akcionog plana. Iz svega navedenog, evidentno je da se sam proces reforme javne uprave odvija izuzetno sporo i na marginama javnog interesovanja.

U skladu sa opredijeljenjem za provođenjem Reformske agende za BiH, Vijeća ministara BiH dalo je Uredu koordinatora za reformu javne uprave ovlaštenje da do kraja 2016. godine pripremi prijedlog novog strateškog okvira za reformu javne uprave u BiH, ali je Ured koordinatora tek u maju 2017. godine započeo sa predstavljanjem nacrta nove strategije i akcionog plana za njeno provođenje za period od 2017. do 2022. godine. Nakon više od godinu dana izrade, prve javne konsultacije povodom Petog usaglašenog nacrta Strateškog okvira za reformu javne uprave u BiH 2017-2022, održane se u Banja Luci i Sarajevu tokom mjeseca novembra 2017. godine. Evropska komisija je dala ozbiljne suštinske (materijalne) ali i formalne (provedbene) primjedbe na Strateški okvir. Implementacija primjedbi je u toku, a postizanje političkog konsenzusa oko prihvatanja ovih primjedbi je neizvjesno.

Usvajanje ovih strateških dokumenata na nivou izvršnih i zakonodavnih vlasti u BiH tek predstoji, mada njihovo usvajanje predstavlja uslov za finansijsku podršku međunarodne zajednice ovom procesu.

Bez obzira na to kako će nova strategija i akcioni plan izgledati, očekuje se da će njen fokus biti na oblastima razvoja politika i koordinacije, javne službe i upravljanja ljudskim potencijalima, odgovornosti organa uprave, pružanja usluga i upravljanja javnim finansijama.

Ključni izazov koji se pokazuje teško savladivim, ogleda se u pitanju kako organizovati funkcionalan sistem javne uprave, u zemlji koja sa oko 3,5 miliona stanovnika ima četiri prilično autonomna nivoa vlasti, pri čemu jedan nivo vlasti ima deset samostalnih nivoa sa zasebnim upravnim strukturama, koje, između ostalog čini 136 ministarstava (i isto toliko ministara), preko 1000 javnih ustanova, preko 300 upravnih organizacija, 145 jedinica lokalne samouprave i mnogi drugi subjekti javne uprave od kojih je neke prilično teško identifikovati, budući da se organi uprave u BiH formiraju kako generalnim, tako i posebnim zakonima, pa čak i podzakonskim aktima.

1.2. Reforma sektora javne uprave u Reformskoj agendi za BiH

Usvajanje i provođenje Reformske agende za BiH je jedan od ključnih razloga za donošenje zvanične odluke o pripremi novog strateškog okvira za reformu javne uprave u BiH. Reformska agenda je, prije svega, fokusirana na „hitnu potrebu pokretanja procesa oporavka i moderniziranja ekonomije“ što se vidi kao uslov za ekonomski rast, otvaranje radnih mjesta, precizno usmjerenih socijalnih davanja, te stvaranje održivog i pravičnog društvenog okruženja. U tom smislu Reformska agenda predviđa „konkretne akcije“, a uz njih i „ciljne mjere“ koje su, između ostalog, usmjerene na „jačanje upravnih kapaciteta i povećanje efikasnosti javnih institucija na svim nivoima vlasti“, što predstavlja i prvo indirektno pominjanje reforme javne uprave već u samom uvodu Reformske agende. Ona se, takođe, spominje i kao strukturalna reforma koju je neophodno sprovesti na srednji i dugi rok, a sa naročitim naglaskom na politike zapošljavanja u javnom sektoru. Dakle, prema očekivanjima Reformske agende, reforma javne uprave treba da dovede do smanjenja rashoda putem stroge kontrole zapošljavanja i ukupnog fonda plaća, te cijelog spektra djelovanja koje se dovodi u vezu sa upravljanjem javnim finansijama, poput finansijske kontrole.

U jednoj od zaključnih tematskih cjelina Reformske agende, koja se u cjelosti odnosi na reformu javne uprave, ponavlja se ovo ključno očekivanje Reformske agende da reforma javne uprave bude u funkciji fiskalne održivosti, drugim riječima, ušteda, i kvalitetnog pružanja usluga građanima. Konkretnije, Reformska agenda predviđa i:

Nove zakone o državnim službenicima i zaposlenicima sa naglaskom na veću fleksibilnost radnih aranžmana i ocjenjivanje kandidata za zapošljavanje;
Ograničenja na zapošljavanje u javnoj upravi;
Zamrzavanje ukupnog fonda plaća u javnom sektoru do donošenja revidiranog sistema određivanja plaća;
Objavljivanje odluka o žalbama u postupcima javnih nabavki.

Uz puno uvažavanje značaja Reformske agende i svih reformskih napora za razvoj i napredak Bosne i Hercegovine, samo pozicioniranje i sadržajno određenje reforme javne uprave u Reformskoj agendi, otvara prostor za izražavanje bojazni da navedena očekivanja neće biti moguće ispuniti.

Naime, analizom Reformske agende dolazimo do zaključka da je reforma javne uprave planirano djelovanje u funkciji provođenja Reformske agende, a uz ostvarivanja pomalo kontradiktornih ciljeva – ušteda, s jedne, i unapređenja kvaliteta usluga, s druge strane.

Vidljivo je da su autori reformske agende vrlo restriktivno pristupili samoj ideji reforme javne uprave, pri tome gubeći iz vida da gotovo sve mjere predviđene u drugim oblastima reformske agende moraju provesti državni organi, i da su, stoga, sistemski aspekti njihovog rada od najveće važnosti. Sama Reformska agenda je u cjelosti sačinjena od više ili manje složenih mjera i instrumenata čija priprema, a zatim i provođenje, zahtjeva izuzetno profesionalnu i efikasnu javnu upravu. To je, opet, imajući u vidu sve činjenice kojima raspolažemo, zahtjev koji je još uvijek daleko od svog ispunjenja.

Iz ovoga proizilazi neminovan zaključak da je reformu javne uprave potrebno posmatrati i prihvatiti kao neophodan preduvjet za provedbu Reformske agende, a nikako kao jedan od njenih dijelova, primarno fokusiran na ostvarenje ušteda i opšte poboljšanje kvaliteta usluga. Potonji pristup provođenja Reformske agende, sveo bi reformu javne uprave na realizaciju samo onih imperativno navednih aktivnosti pod izraženim pritiskom međunarodnih institucija, poput donošenje novih i izmjene postojećih zakonskih rješenja u pogledu fleksibilnosti u oblasti rada.

Svakako da je od najvećeg značaja ograničavanje zapošljavanja u javnu upravu te da se troškovi finansiranja javne uprave na taj način stave pod kontrolu. Aktivnosti entitetskih vlada u tom smislu dale su određene rezultate. Ali, od mnogo većeg značaja bile bi izmjene određenog broja zakona koji regulišu upravne postupke, kao i prelazak na model tzv. e-uprave koji bi i službenicima i građanima omogućio brži rad i uštedu vremena.

Umjesto toga, autori agende predvidjeli su da se uvođenja e-uprave ostvari putem usvajanja strateških dokumenata i planova za reformu javne uprave, odnosno da se putem unapređenja posebnih dijelova uprave (poput poreskih uprava u entitetima), u istim uvedu elementi e-uprave.

Takođe je primjetno da autori agende, kao i koordinatori njene „razrade“ u entitetskim vladama, nisu posvetili pažnju unapređenju menadžerskih vještina u državnim institucijama. Potrebno je da ministri, pomoćnici ministara i drugi rukovodeći državni službenici stalno unapređuju svoje menadžerske vještine, kako bi se na taj način poboljšalo upravljanje u javnim institucijama. Istina je da agencije za državnu službu trenutno nude (uglavnom neobavezne) obuke iz ove oblasti, ali i da se kvalitetan menadžerski rad, osobito na nivou pomoćnika ministara gdje je i najbitniji, naročito ne ohrabruje, niti stimuliše.

Uz to, ocjeni efikasnosti i kvalitete rada javne uprave, kao kategorije, nije poklonjena nikakva pažnja u akcionim planovima organa vlasti u BiH. Na taj su način iz fokusa reforme javne uprave izmješteni građani kao krajnji korisnici javnih usluga, dok je, praktično, sva pažnja usmjerena na smanjene troškova rada javne uprave koja se provela zamrzavanjem zapošljavanja, ograničenjem plata u javnoj upravi te ograničavanjem programskih i projektnih aktivnosti javne uprave. Potrebno je osigurati uvođenje alata za upravljanje kvalitetom i redovno mjerenje zadovoljstva korisnika usluga i zaposlenika. Funkcionisanje javne uprave nema značaj samo zbog toga što država na taj način funkcioniše i izvršava zadatke od javnog interesa, već i zbog toga što je ona „lice države“, tj. najdirektniji susret građana sa potrošnjom njihovog novca prikupljenog putem poreza. Loše funkcionisanje javne uprave za posljedicu ima nezadovoljstvo i nepovjerenje građana u institucije javne uprave, a time i prema samoj državi.

Mora se primjetiti i to da je Reformska agenda propustila preuzeti i ponoviti jedan konkretan zahtjev koji se već od samih početaka izvještavanja o reformi javnu uprave u kontinuitetu ponavlja, a koji se odnosi na zahtjev da se Ured koordinatora za reformu javne uprave pozicionira na adekvatniji način u strukturi javne uprave u BiH. Naime, više od decenije dugo iskustvo provođenja reforme javne uprave u BiH govori u prilog tome da djelovanje Ureda koordinatora pri kabinetu predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH, u organizacijskom smislu, predstavlja ograničavajući faktor i svojevrsnu prepreku postizanju većeg nivoa saradnje i koordinacije brojnih organa svih nivoa javne uprave u BiH. Kao rezultat toga, nijedna institucija nije nosilac reformskog zamaha u oblasti javne uprave, već se teret očekivanja za učešće u reformi javne uprave premiješta na agencije za državnu službu koje, međutim, nemaju nadležnost za vođenje, ili kreiranje i dizajniranje reformskih procesa. Politički uticaji na zapošljavanje u institucijama javne uprave i ostvarivanje prava na pristup informacijama koje se tiču rada u javnoj upravi, ovdje su naznačeni kao dva najveća problema javne uprave u Bosni i Hercegovini.

Usvajanjem amandmana na Zakon o državnoj službi FBiH iz 2015. godine i ukidanjem „rukovodećih državnih službenika“, te popunjavanjem tih pozicija, koje su ostale u sistemu uprave, licima koja nisu državni službenici, stvaraju se uslovi za povećanje broja zaposlenih u javnoj upravi i jačanje direktnog političkog uticaja na javnu upravu.

Iako je Ustavni sud FBiH navedene odredbe Zakona o državnoj službi FBiH stavio van snage, time nije riješio sistemski problem koji postoji u državnoj službi FBiH. Naime, mandati pomoćnika ministara u praksi su neograničeni, a, istovremeno, ne postoji efektivan mehanizam odgovornosti pomoćnika ministara prema ministrima. S jedne strane, postoji interes da javna uprava bude što je moguće više nezavisna, i da dolazak nove političke partije na vlast ne znači automatsko smjenjivanje postojećih i imenovanje novih pomoćnika ministara. S druge strane, postoji interes da se ministrima omogući efikasno rukovođenje ministarstvom, u što svakako spada i mogućnost efikasne kontrole rada pomoćnika ministara, kao ključnih osoba koje vode pojedine sektore u ministarstvima. U državnoj upravi na nivou BiH i FBiH trenutno ne postoji balans između ova dva interesa.

Ostvarivanje prava na pristup informacijama jeste jedan od ključnih indikatora otvorene i transparentne javne uprave. Ipak, ona se u Bosni i Hercegovini još uvijek uglavnom provodi uz pomoć modela reaktivne transparentnosti, u kojem se pristup informacijama omogućava tek nakon što se podnese zahtjev, što govori u prilog činjenici da praksa proaktivnog objavljivanja informacija organa javne uprave nije zaživjela. Pravo na pristup infomacijama od javnog značaja narušeno je i zbog toga što se upravni sporovi, koje zbog uskraćivanja prava na pristup informacijama od javnog značaja pokreću organizacije civilnog društva, ne mogu smatrati djelotvornim pravnim lijekom za ostvarivanje ovog prava. Ovakvi upravno-sudski postupci, prije svega, dugo traju, te se, samim tim, gubi svrha pristupa podacima od javnog značaja, koji su često neophodni kako bi se u kratkom roku analizirala određena mjera koju poduzimaju državni organi.

Ni u oblasti javnih finansija se ne može govoriti o sistematskom nastojanju da se građani i građanke uključe u procese donošenja odluka. Izostanak programskog planiranja budžeta onemogućava javnost da na nivou FBiH i kantona učestvuje u javnim raspravama, odnosno da svojim zastupnicima u parlamentu ponudi kvalitetna rješenja, na osnovu kojih bi se potrebe građana uzimale u obzir pri budžetskom planiranju. Na nivou FBiH otpočela je uspostava sistema procjene finansijskog učinka zakona no još uvijek je prerano reći koji je efekat ove mjere.[1] Dakle, nedostaje sistemski i institucionalni pristup realizaciji, koordinaciji, monitoringu i izvještavanju procesa reforme javne uprave. Reforma javne uprave još uvijek je na operativnom nivou, a ne na strateškom, gdje joj je, po našem mišljenju, mjesto.

1.3. Preporuke za reformu sektora javne uprave u BiH

Da bi se osigurao uspjeh ne samo reforme javne uprave, već Reformske agende u cjelini, neophodno je reformu javne uprave pozicionirati kao preduvjet za provedbu Reformske agende, a nikako kao jedan od njenih dijelova, primarno fokusiran na ostvarenje ušteda i poboljšanje kvaliteta usluga. Provođenjem reforme javne uprave samo u cilju ušteda i fleksibilnosti u oblasti zapošljavanja, gubi se iz vida činjenica da je sama Reformska agenda u cjelosti sačinjena od više ili manje složenih mjera i instrumenata čija priprema, a zatim i provođenje, zahtjeva izuzetno profesionalnu i efikasnu javnu upravu.

Takođe, neophodno je izvršiti izmjene određenog broja zakona koji regulišu upravne postupke, kao i izvršiti prelazak na sveobuhvatan model tzv. e-uprave jer bi to i službenicima i građanima omogućilo značajne uštede vremena, ali i povećalo kvalitet usluga građanima.

Potrebno je stalno unapređenje menadžerskih vještina rukovodilaca, pomoćnika ministara i drugih rukovodećih državnih službenika, jer je primjetno da se kvalitetan menadžerski rad, osobito na nivou pomoćnika ministara gdje je i najbitniji, naročito ne ohrabruje, niti stimuliše.

Uočava se i da su iz fokusa reforme javne uprave izmješteni građani, kao krajnji korisnici javnih usluga, što je nedopustivo, budući da se funkcija javne uprave ne iscrpljuje samo u izvršavanju zadataka od javnog interesa, već ona, istovremeno, predstavlja i „lice države“, i, u tom smislu, jeste najdirektniji pokazatelj građanima o tome u kojoj mjeri se novcem poreskih obveznika efikasno i savjesno raspolaže.

Budući da dosadašnje iskustvo provođenja reforme javne uprave u BiH govori u prilog tome da djelovanje Ureda koordinatora pri kabinetu predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH u organizacijskom smislu, predstavlja ograničavajući faktor, Uredu koordinatora za reformu javne uprave neophodno je dati veće ovlasti kao i državnoj i entitetskim agencijama za državnu službu i, shodno tome, na adekvatniji način ga pozicionirati u strukturi javne uprave u BiH. Neophodno je minimizirati uticaj politike na izbor državnih službenika odnosno učiniti sve ka depolitizaciji i profesionalizaciji državne službe.

Povećanje obima saradnje s TAIEX ekspertnim grupama predlaže se kao primjeren oblik prenošenja znanja i poboljšanja informacijskog kapaciteta kako bi službenici iz javne uprave na terenu proučili međunarodna iskustva čime bi se omogućilo poboljšavanje i efikasnije iskorištavanje administrativnih kapaciteta.

[1] Do primjene ovih mjera došlo je zahvaljujući zalaganju USAID SGIP projekta.

Molimo vas da vaše komentare i sugestije dostavite elektronskim putem preko ove platforme.