Izdavač:

Udruženje Pravni institut u BiH

Preuzmi PDF

Istraživački/autorski tim:

dr.sc. Muhamed Mujakić, dr.sc. Dragomir Vukoje, Monika Mijić, dipl.iur i dr.sc. Arben Murtezić

Recenzenti: akademik Borislav Petrović i akademik Mirko Pejanović

Urednik: mr. Nedim Hogić

Kourednica i korektura: mr. Adisa Busuladžić

Obrada teksta: Ivica Jukić

Policy Brief nastao je u okviru Projekta: “Project for Enhancement of Euro-Atlantic Reforms (PEER)”/”Projekt za jačanje euroatlantskih reformi (PEER)” podržan od strane Ambasade Sjedinjenih Američkih država u BiH.

Stavovi u Policy Briefu ne odražavaju nužno stavove Ambasade SAD u BiH već stavove autora.

Izvod iz recenzija

Izvod iz recenzije akademika Borislava Petrovića

Iz samog naslova ”Pozadina problema” autori nagovještavaju da će se baviti uzrocima tematike koju istražuju. U početku su istaknuti afirmativni segmenti koji se odnose na formiranje najviših pravosudnih instanci u Bosni i Hercegovini, kao što su Sud, Tužiteljstvo, te uspostava VSTV i Ureda disciplinskog tužitelja. To je nagovještavalo da će pravosudni sistem u BiH biti na potrebnom nivou, što se, ipak, nije desilo. Naprotiv, danas imamo pravosuđe bremenito mnogobrojnim problemima, od čega je najupitnija njegova neovisnost. U elaboraciji ovog podnaslova vidljivo je da su autori odabrali ispravan metodološki pristup, koji im je omogućio svestrano sagledavanje istraživane problematike. Na to ukazuju uporedna razmatranja različitih uzroka koji dovode do neefikasnog pravosuđa, a odnose se na njegovo rukovođenje, konfliktnu i destruktivnu politiku, kao i negativnu percepciju javnosti. Toliko negativne sinergije naprosto ne ostavlja dovoljno prostora da pravosuđe u BiH bude u svojoj pravoj funkciji. Iz ovog kritičkog osvrta, po mom mišljenju, proizilazi posebno neefikasan rad VSTV.

”Ključna pitanja reforme danas” predstavlja ustvari centralni dio ovog teksta. Odmah na početku autori su ispravno ukazali da način finansiranja pravosuđa u našoj zemlji nije dobar i da u izvjesnoj mjeri doprinosi ovisnosti od rascjepkanih budžetskih područja, pogotovo u Federaciji BiH, gdje se na nivou kantona kreira veliki dio budžetske politike. Stoga mi se preporuka autora ovog teksta ”da se pravosuđe finansira jedinstvenim budžetom, sa odlučujućom ulogom VSTV…” čini jako dobrom, jer bi finansijska neovisnost uveliko doprinijela funkcionalnoj neovisnosti pravosuđa. No, mislim da bi to morao biti neki drugačiji VSTV, što se može zaključiti i iz ovog teksta. Nadalje, kao jedan od faktora ovakvog stanja jeste i pozicija UDT, čija je neovisnost upitna, a prijeko je potrebna. Kada to stavimo u kontekst prethodnih konstatacija mogla bi se postaviti teza da nije ispunjen niti jedan faktor neovisnosti našeg pravosuđa.

Analizirajući i procjenjujući ovaj tekst grupe istraživača mišljenja sam da se radi o iznimno kvalitetnom, odgovornom i sveobuhvatnom pristupu. Smatram da nije potrebno pisati obiman tekst recenzije, jer bi to preraslo u novu elaboraciju što bi nadilazilo uobičajene okvire jedne recenzije.

Izvod iz recenzije akademika Mirka Pejanovića

Reforma pravosuđa u Bosni i Hercegovini je sastavni dio cjeline reformi koje se izvode u procesu integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku Uniju. U tom kontekstu istraživački tim polazi od stajališta da je pravosuđe Bosne i Hercegovine daleko od Evropskih standarda. Ima se u vidu opšta tendencija da bosanskohercegovačko društvo u toku svoje postsocijalističke tranzicije ima visok stupanj korupcije u državnim i javnim institucijama. Pravosuđe kao treća grana vlasti ima najveću ulogu i odgovornost u zakonskom sankcionisanju kriminala i korupcije i stvaranju pravne sigurnosti u društvu.

Istraživački tim je oblikovao više preporuka za reformu pravosuđa u Bosni i Hercegovini. Pri tome je težište dato na pravosudne institucije na nivou države Bosne i Hercegovine, te uspostavu novih kao što je Vrhovni sud BiH.

Uzete u cjelini uvidi istraživačkog tima u moderno i neovisno pravosuđe i preporuke koje su izvedene za reformu mogu korisno poslužiti svim djelatnicima u institucijama pravosudnog sistema Bosne i Hercegovine.

1. Izvršni sažetak

Bosanskohercegovačko pravosuđe se, unatoč gotovo tri decenije različitih reformi koje su se dešavale pod uticajem domaćih i međunarodnih aktera, još uvijek nalazi u reformskom procesu koji za cilj ima da osigura njegovu nezavisnost, nepristrasnost, profesionalnost i kvalitet. U ovom Policy briefu zastupamo tezu da je ovo rezultat međudjelovanja tri osnovna faktora; konstantno rastućih standarda normativnog ideala pravosuđa koje nameću vanjski promotori reformi, u prvom redu Sjedinjene Američke Države i Evropska Unija, nespremnosti domaćih političkih aktera da prihvate nezavisnost pravosuđa, kao i odsustva kompetencija i nespremnosti određenog broja pravosudnih aktera da izvršavaju zadatke koji pripadaju sudskoj grani vlasti u jednoj zemlji. Međudjelovanje ova tri faktora dovodi do percepcije pravosuđa kao neodgovorne grane vlasti na koju se ne može računati ni kao na branu neodgovornom ponašanju drugih dvaju grana vlasti, a ni kao na nepristrasnog društvenog arbitra. Mišljenja smo da je pravosuđe bolji, ili manje loš dio bosanskohercegovačkog institucionalnog okvira te da uz manje preinake i veće zalaganje za nezavisnost, može ostvariti ciljeve zbog kojih postoji.

2. Pozadina problema

U mnogim aspektima izgradnje savremenih pravosudnih sistema, Bosna i Hercegovina je bila pionir i predvodnik reformi. Uspostava Visokog sudskog i tužilačkog vijeća u BiH najprije kao dva entitetska organa (2003), a onda i kao jedinstvene institucije na nivou BiH bila je na nivou, a ako ne i ispred, sličnih projekata koji su ostvarivani u zemljama koje su pristupile EU još u fazi proširenja iz 2004. godine. Organizacija Suda i Tužilaštva BiH kao specijalizovanih institucija zaduženih za procesuiranje ratnih zločina, korupcije i organizovanog kriminala usporediva je sa organizacijom sličnih institucija specijalizovanih za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala u nekim članicama EU. Proces imenovanja i potvrđivanja sudija i tužilaca u BiH u 2003. godini bio je prvi proces takve vrste koji je obavljen u zemljama Zapadnog Balkana. Sličan proces u susjednoj Srbiji 2009. godine završen je kolektivnom tužbom razriješenih nosilaca sudskih funkcija protiv države, a istovjetan proces u Albaniji nije okončan ni danas. Uvođenje elemenata akuzatornog postupka u krivično procesno zakonodavstvo, odnosno smanjenje formalizacije u parničnom zakonodavstvu, procesi su koji su u BiH okončani između pet ili deset godina ranije, nego u svim drugim regionalnim jurisdikcijama. Ipak, BiH ni do današnjeg dana nije uspostavila ono što se u većini zemalja smatra najvišom instancom redovnog sudstva, naime Vrhovni sud. Ustavni sud Bosne i Hercegovine koji nije dio redovnog sudstva u mnogim odlukama djelovalo kao de facto Vrhovni sud BiH ukazujući na propuste i ujednačavajući sudsku praksu pravnih tijela u BiH, osobito u pogledu primjene Evropske konvencije o ljudskim pravima a shodno nadležnostima iz Ustava BiH.

Zajedničke sjednice vrhovnih sudova entiteta te neformalna praksa citiranja sudskih odluka jednog entiteta u drugom, dala je djelimičan doprinos u ujednačenosti sudskog postupanja. Uspostavljanjem Panela za ujednačavanje sudske prakse koji predstavlja kontinuirani dijalog između najviših entitetskih sudskih instanci u 2014. godini, stvorena je platforma za ujednačavanje sudske prakse, kao i za diskusiju o drugim zajedničkim pitanjima. Također, kvalitetna sudska praksa Ustavnog suda BIH dovela je do kvalitetnije i ujednačene sudske prakse od strane drugih redovnih sudova. Osnivanje i djelovanje Ureda disciplinskog tužioca VSTV-a čija je funkcija da postupa u slučajevima kršenja discipline nosilaca pravosudnih funkcija, predstavljali su u vrijeme nastanka, najbolji primjer takve prakse u regionu. Zašto, imamo li u vidu sve navedeno, danas pravosudna zajednica u BiH ne uživa povjerenje u domaćoj javnosti ali i međunarodnim stručnim krugovima i zašto je još uvijek daleko od evropskih standarda? I još važnije; koji su koraci koji se mogu preduzeti da bi pravosuđe obnovilo svoju reputaciju?

Mišljenja smo da pad povjerenja javnosti u pravosudne institucije u cjelini ima dva osnovna uzroka. Prvi uzrok, su izuzetno visoka očekivanja od pravosuđa BiH, kao i izazovi koji su pred njim stajali i još uvijek stoje. Pod visokim očekivanjima mislimo na uvjerenje da su rad ili nerad pravosuđa rješenje i uzrok različitih društvenih problema, kao što su politička korupcija, nepovjerenje stranih investitora u BiH, odsustvo napretka u evropskim integracijama, i opći nedostatak odgovornosti druge dvije grane vlasti, zakonodavne i izvršne. Svakako, pravosuđe ima direktne veze sa svim od navedenih pitanja, ali nije nadležno, niti za kreiranje političkog i pravnog sistema koji stvara prilike za koruptivno djelovanje, niti za uređenje društvenih odnosa kojim bi se naplata potraživanja i izvršenje ugovornih odnosa poboljšala, niti za planiranje budžeta neophodnog za izvršavanje svih ovih poslova. Naravno, budući da pravosuđe nema ni monopol fizičke prisile, ni mogućnost da raspolaže i kreira budžet, upravo to čini njegovu reputaciju nezavidnom. Ipak, ovdje valja naglasiti da ono što najviše doprinosi lošoj reputaciji bosanskohercegovačkog pravosuđa, proističe iz različitih procesa koji su, u dobrom dijelu, izvan njegovih nadležnosti.

Drugi uzrok je taj što se sam model sudske samouprave (kod nas proveden kroz uspostavljanje VSTV-a) i u BiH, ali i u mnogim drugim zemljama gdje je uveden od 1990. godine naovamo – pokazao kao nedovoljan da zaštiti sudije i tužioce od političkog uticaja. U periodu njihovog uvođenja, smatralo se da su sudska i tužilačka vijeća samom činjenicom da ih kontrolišu sudije i tužioci, garant neovisnosti ove grane vlasti. No, dešavanja u Poljskoj i Mađarskoj pokazala su da sama po sebi sudska i tužilačka vijeća ne mogu u cijelosti zaštititi ni nezavisnost sudstva, ni spriječiti nepoželjne pojave, kakve su nepotizam i korupcija. U ovim sistemima, moć koja je ranije pripadala izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, prenesena je na predsjednike sudova i glavne tužioce koji su, imajući mogućnost da ocjenjuju i vrednuju rad drugih sudija, došli u poziciju moći i kontrole. Ova nesavršenost modela sudske samouprave, usljed faktora visokih očekivanja, često rezultira razočarenjima u situacijama kada se otkrije da VSTV odstupa od normativnog ideala, od kojeg se očekuje bezgrešno funkcionisanje.

Može se konstatovati da VSTV nije u cijelosti odgovorilo izazovima koje sa sobom nosi sudska samouprava. Sudska samouprava pretpostavlja potrebu za institucijom koja se bori za jaču ulogu pravosuđa kao predlagača zakonskih rješenja i rješenja javnih politika, istovremeno štiteći pravosuđe od vanjskog uticaja. Postojanje institucije sudske samouprave počiva na pretpostavci povjerenja sudija i tužilaca u njegove članove, budući da iste biraju same sudije i tužioci, i na povjerenju javnosti u nepristrasnost VSTV-a kao instutucije sudske samouprave. S druge strane, zakonodavne inicijative VSTV-a, u pravilu, ne nailaze na pravovremen odziv izvršnih i zakonodavnih tijela, što upućuje na odsustvo partnerskih odnosa između grana vlasti u BiH. Tome doprinosi i odsustvo adekvatnog funkcionisanja Sekretarijata VSTV-a koji nije adekvatan servis članovima VSTV-a prilikom analize složenih zakonodavnih i budžetskih rješenja.

S obzirom da gore navedene pretpostavke nisu u cijelosti ispunjene, VSTV je u situaciji da je, kao rijetko koji drugi državni regulatorni organ, u fokusu javnosti i da predstavlja predmet kontinuirane kritike, kako domaćih tako i stranih aktera. Otvaranje rada VSTV-a prema javnosti, putem izravnog audio i video praćenja sjednica od strane medija, doprinjelo je transparentnosti, ali je i u značajnoj mjeri otvorilo prostor za dodatne javne kritike.

3. Ključna pitanja reforme danas

Bosanskohercegovačko pravosuđe mora vratiti reputaciju pred domaćom javnošću i relevantnim međunarodnim akterima. Relevantni međunarodni akteri svoje stavove formiraju na bazi mišljenja i preporuka međunarodnih organizacija i ekspertskih izvještaja (Izvještaj stručnjaka o pitanjima vladavine prava u Bosni i Hercegovini iz decembra 2019. godine, poznatiji kao „Priebeov izvještaj“, OSCE-ovi izvještaji o procesuiranju predmeta korupcije i ratnih zločina, preporuke GRECO komiteta Vijeća Evrope, peer izvještaji i dr.), koji su javno dostupni i, zajedno sa našim stručnim mišljenjima predstavljaju osnov ponuđenih viđenja. Oštro polarizirana po političkim linijama, domaća javnost svoje stavove formira prvenstveno na osnovu medijske slike što je nešto nad čim pravosuđe ne može i ne treba da ima kontrolu. Ono, međutim, što može učiniti je da efikasnije komunicira potrebe, zahtjeve i uspjehe te da ponudi rješenja za pojave od javnog interesa.

Komunikacija s javnošću kao način otvaranja pitanja od šireg značaja i finansijska nezavisnost pravosudnih institucija

Otvaranje sudova prema društvu jedan je od načina da pravosuđe bolje komunicira i da se približi građanima, da bi se, s jedne strane, objasnila uloga koju sudovi igraju u demokratskom društvu, a s druge strane da bi se javnost mobilizirala za neka od rješenja na koja se već više od jedne decenije ukazuje, a koja ostaju zanemarena u našem društvenom i političkom životu. Dok je senzibiliziranje javnosti, u principu, moguće za širok niz pitanja funkconisanja sudske grane vlasti, pitanje koje se sistematski ignoriše i zapostavlja od strane donosilaca odluka, jeste pitanje finansiranja rada pravosudnih institucija. Naime, pravosudne se institucije prilikom formiranja budžeta tretiraju kao i drugi budžetski korisnici. Ovo se direktno odražava na broj zaposlenih u pravosuđu i njegove kapacitete, pa je i u VSTV-u, prema njegovom izvještaju od 2019. godine broj stalno zaposlenih lica ograničen, dok su sudovi u FBiH u dobroj mjeri prepušteni dobroj volji kantonalnih ministara finansija. Ovo ne samo što je u suprotnosti sa praksom da sudska i tužilačka vijeća budu predlagači budžeta pravosudnih institucija, već ima i štetne implikacije na rješavanje problema kakvi su sporost privrednih sudskih odjeljenja (na koje stalno ukazuju Svjetska banka i strani investitori u BiH, rangirajući po ovom kriteriju BiH kao posljednju državu u regionu), ili potkapacitiranost kantonalnih i okružnih tužilaštava (na koje ukazuje analiza OSCE-a o radu na predmetima korupcije u BiH prepoznavajući ovaj problem kao ključni u odnosu pravosuđa prema korupciji).

I dok su odluke domaćih vlasti o finasiranju pravosudnog sistema često neadekvatne, međunarodna zajednica nastavlja svoja ulaganja u modernizaciju pravosudnog sistema i njegove reforme, ali vodeći se više svojim, nego prioritetima domaćeg pravosuđa. Kako bi ulaganja međunarodne zajednice dovela do željenih rezultata, smatramo da je neophodno da VSTV kao regulator pravosuđa napravi sveobuhvatnu analizu finansijskih potreba neohodnih pravosudnih reformi, na osnovu koje bi se efikasno usmjeravala donatorska, ali i domaća finansijska sredstva.

Preporučujemo da se pravosuđe finansira jedinstvenim budžetom, sa odlučujućom ulogom VSTV-a u ostvarenju kvaliteta predloženih budžetskih rješenja. No, mišljenja smo da predsjednici sudova kao i VSTV ovdje ne treba da se ograniče na komunikaciju sa donosiocima odluka, već da o ovim problemima otvoreno progovore u javnosti kako bi senzibilizirali i javnost i donosioce odluka, te kako bi ukazali na činjenicu da sudovi i tužilaštva koja se adekvatno ne finansiraju, ne mogu da odgovore na izazove koje se pred njih nameću. Na ovaj način pravosuđe će biti u mogućnosti da odgovori na jednu od primjedbi koje smo istakli u uvodu, a riječ je o percepciji njegove odgovornosti za neke od najvećih problema u Bosni i Hercegovini. Stoga, predlažemo da budžet za kompletno pravosuđe u Bosni i Hercegovini bude jedinstven, a da ga kreira i njime upravlja VSTV. Ovo, naravno, zbog toga što istinska nezavisnost pravosuđa podrazumjeva i finansijsku nezavisnost.

Disciplinski postupci i imenovanja sudija i tužilaca

Prema postojećim rješenjima Ured disciplinskog tužioca (UDT) u okviru VSTV-a, vrši dužnost tužioca u vezi sa navodima koji se tiču povreda dužnosti sudija ili tužilaca. U pogledu postupanja po pritužbama, istraživanja navoda protiv sudija ili tužilaca o povredi dužnosti, pokretanje disciplinskog postupka i zastupanja tužbi pred disciplinskim komisijama VSTV-a, UDT uživa samostalnost i nezavisnost.

Međutim, funkcionalna ovisnost Ureda disciplinskog tužioca od Sekretarijata VSTV, te način biranja i ocjenjivanja Glavnog disciplinskog tužioca, ukazuju da je njegova faktička nezavisnost od VSTV upitna. Iz tih razloga Preporuke Evropske komisije koje su uslijedile nakon stručne analize disciplinskih postupaka (Peer Review iz 2016. godine), bile su da UDT mora postati nezavisno tijelo sa vlastitim budžetom, posebnim sjedištem i vlastitom administrativnom podrškom.

Kod razmatranja pozicije i budućeg statusa UDT-a, uvijek treba imati na umu i preporuku Evropske mreže sudskih savjeta da „treba postojati posebno tijelo koje će primati i obrađivati pritužbe, a koje je nezavisno od Ministarstva pravde i koje za svoj rad odgovara isključivo pravosuđu“. Drugim riječima, izmještanje UDT-a iz VSTV ne smije dovesti do bilo kakve, makar i prividne, mogućnosti uticaja od strane druge dvije grane vlasti. Moguće rješenje ovog problema bilo bi i osnivanje posebne institucije, a kod izbora rukovodioca bi odlučujuću ulogu trebalo da ima nezavisni odbor, po uzoru na tijela koja biraju i ocjenjuju rukovodioce agencija za sprovođenje zakona. Odluke disciplinskih komisija moraju biti bolje obrazložene, da bi se praksa Ureda disciplinskog tužioca adekvatno razvila te da bi standardi u ovoj oblasti postali jasniji.

Kako je vidljivo iz mišljenja koja tretiraju problematiku imenovanja sudija i tužilaca, sam postupak koji VSTV u ovom smislu provodi formalno zadovoljava sve standarde nezavisnosti, ali je suočen sa dva osnovna problema. Prvi je percepcija da članovi VSTV-a trguju uticajem prilikom imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija, a drugi da je etnički kriterij od presudnog značaja za imenovanja kandidata. Trgovanje uticajem predstavlja krivično djelo iz kategorije koruptivnih krivičnih djela i prema njemu je neophodno zauzeti najstroži stav. Međutim, čini nam se da ovaj problem ovisi više od kvaliteta samih članova VSTV-a, nego od kvaliteta normi koje regulišu izbor nosilaca pravosudnih funkcija. Naime, ako većinu članova VSTV-a čine sudije i tužioci koji se, na osnovu slobodnog kandidovanja, biraju neposredno na izborima, onda je kvalitet odabira ljudi koji zastupaju sudije i tužioce u VSTV-u, ključan za fomiranje i poštovanje normi na kojima se zasniva njihov rad. Ako se ovaj postupak vodi tako da se sudije i tužioci ne oklijevaju kandidovati i voditi kampanju za članstvo u Vijeću, onda je to garant da će najbolji biti izabrani, pa shodno tome da će i trgovina uticajem biti obesmišljena, ili svedena na najmanju moguću mjeru. U pogledu poštivanja etničkog kriterija prilikom imenovanja, a što je ustavna obaveza, neophodno je voditi računa da ovaj kriterij nema prednost u odnosu na kriterij profesionalnih kompetencija.

Ratni zločini

Strategiju za procesuiranje najsloženijih i najprioritetnijih predmeta ratnih zločina pred pravosudnim institucijama u BiH do 2023 je, nakon dugotrajnih napora na usaglašavanju, usvojena. Međutim, postoje ozbiljne sumnje u to da li će ovaj rok biti ispoštovan. Prije svega, provođenje ove Strategije zahtijeva značajan koordinisani institucionalni napor ne samo pravosuđa već i organa izvršne vlasti, naročito po pitanju osiguranja finansijskih sredstava. Zato je važno, kao što smo i ranije istakli, da VSTV kontinuirano zagovara provođenje ovih napora i otvoreno ukazuje na one koji im se suprostavljaju. Naredni problem je dužina trajanja sudskog postupka u složenim predmetima koja, u korelaciji sa normama koje tužioci imaju, dovodi do toga da tužioci vrše tzv. fragmentaciju predmeta, odnosno da iz mase dokaza koji se odnose na grupu krivičnih djela počinjenih na jednom prostoru, ne vode postupak ili istragu u odnosu na sve osumnjičene ili optužene, već „fragmentiraju“ dokazni materijal na osnovu kojeg sačinjavaju jednostavnije optužnice.

Potrebno je da sudije iskoriste svoje ovlasti za upravljanje predmetom, kako bi smanjili vrijeme trajanja postupka. Također, potrebno je da Tužilaštvo BiH bolje planira utrošak sredstava, kako bi umanjilo teškoće koje se javljaju pri pristupanju svjedoka ukoliko se svjedočenje odloži ili produži za naredni dan. Zato je neophodno preispitati tužilačke norme i, na osnovu postojećih kriterija za ocjenjivanje, utvrdi postojanje ili nepostojanje razloga za fragmentacije optužnica i štetu koju ovo nanosi. Jednako tako, potrebno je preispitati i normu od pet predmeta koju imaju sudije Suda BiH koji postupaju u predmetima ratnih zločina, u odnosu na tužioce u Tužilaštvu BiH koji duže četiri predmeta.

Organizovani kriminal i korupcija

Iskustva zemalja koje su provele velike antikorupcione kampanje protiv političke korupcije (Brazil, Rumunija i Italija) pokazuju da je uloga specijalizovanih sudova, odnosno tužilačkih timova koji u sprezi sa specijalnim policijskim jedinicama istražuju korupciju, ključna za uspjeh. U tom smislu, BiH veoma zaostaje; specijalno tužilaštvo na nivou FBiH postalo je talac političkih i verbalnih sukoba između onih koji misle da ga ne treba osnivati, onih koji smatraju da treba te onih koji smatraju da je korisnije jačati specijalna odjeljenja za borbu protiv korupcije unutar kantonalnih tužilaštava. Struktuirani dijalog pod pokroviteljstvom Evropske Unije nije doveo do saglasnosti u vezi sa opsegom jurisdikcije Suda BiH i Tužilaštva BiH u ovom pogledu.

Smatramo, kako je istakao i Ustavni sud BiH u odluci U-16/08, da je izlišno pokušavati u jednoj složeno uređenoj državi kakva je BiH, u cijelosti precizirati nadležnosti i nastojati predvidjeti svaku mogućnost zasnivanja nadležnosti Suda BiH, a konsekventno tome i Tužilaštva BiH. Smatramo da je postojeća sudska praksa Suda BiH dovoljan vodič koji daje smjernice na osnovu kojih tužilaštva i policijske agencije mogu utvrditi nadležnosti suda.

Drugi problem koji se javlja u ovoj oblasti je reaktivno, a ne proaktivno djelovanje tužilaštva na krivične prijave, odnosno izvještaje o počinjenom krivičnom djelu koje dostavljaju građani, institucije ili policijske agencije. Jednostavno, opseg korupcije koji postoji u BiH, zahtijeva pristup u kom tužilaštva sama stvaraju saznanja o koruptivnim mrežama u različitim sektorima u BiH. Naš pravosudni sistem napustio je ideju tužioca kao zastupnika optužbe koji se primarno stara o kvaliteti dokaza i pravnih argumenata i njihovog izlaganja pred sudom. Umjesto toga, tužilac treba, ne samo da rukovodi istragom, već i da usmjerava istrage na one oblasti ljudskog djelovanja u kojima je zemlja zarobljena korupcijom. Ovo zahtijeva postojanje značajnih analitičkih kapaciteta unutar samog tužilaštva i kontinuirano educiranje tužilaca u cilju boljeg razumijevanja koruptivnih mreža koje postoje u našem društvu.

Pojavljivanje nosilaca visokih državnih funkcija u svojstvu osumnjičenih/optuženih pred pravosudnim institucijama na nivou države, u konačnici bez adekvatnog sudskog epiloga, stvara dojam o instrumentalizaciji pravosuđa u svrhu političkih obračuna. Tužilaštva moraju biti svjesna ove percepcije te im se zato preporučuje da svoje akcije usmjeravaju tako da njima ne izoluju određene političke aktere. U procjeni okolnosti u kojima se vrši procesuiranje ovih lica, odlučujuću ulogu treba da imaju glavni tužioci i predsjednici sudova.

Obuka sudija i tužilaca

Priebeov izvještaj predlaže uspostavljanje pravosudne akademije kao tijela koje bi se bavilo obukom kandidata za sudačke i tužilačke pozicije. Ovim bi se riješio problem koji se percipira kao nedovoljna obučenost kandidata za rad u pravosuđu. Mišljenja smo da prije usvajanja ovog rješenja treba pojasniti šta je smisao postojanja pravosudne akademije, odnosno postojećih centara za obuku sudija i tužilaca. Pravosudna akademija kao institucija je tipična za zemlje kontinentalnog evropskog prava koja imaju tzv. karijerno pravosuđe u kom se kandidati za pravosudne pozicije u pravosuđe uključuju, u pravilu, na samom početku njihovih karijera. Suprotno tome, centri za obuku sudija i tužilaca karakteristični su za zemlje anglosaksonskog pravnog sistema ili hibridnih (mješovitih) pravnih sistema. U tim zemljama, u pravilu, imenovanja sudija se ne vrši u ranoj fazi njihove karijere, već u sredini karijere jer je sama sudačka pozicija više izraz ličnog prestiža, nego karijernog opredjeljenja. Zbog toga se imenovanje sudija u ovom sistemu ne vrši nužno iz reda najboljih studenata – polaznika pravosudne akademije – već na osnovu reputacije i iskustva koju određeni pravnik ima. Smatramo da postoje jaki argumenti da se zadrži postojeći model (tako se spriječava da sudije i tužioci postanu osobe koje nemaju dovoljno praktičnog iskustva, a istovremeno omogućava da imenovanja budu zasnovana na ličnim kvalitetama pojedinaca), kao i da dođe do uvođenja Pravosudne akademije, a u cilju usklađivanja sa evropskim praksama ujednačavanja kvaliteta sudija i tužilaca. U tom smislu, oba rješenja su pravilna, ali oba zahtijevaju da donosioci odluka budu svjesni njihovih prednosti i nedostataka. Takođe se predlaže, da se za sve nosioce pravosudnih funkcija koji trenutno uživaju veliku autonomiju prilikom odabira edukacija koje će pohađati, uvede obaveza edukacija iz oblasti etike, integriteta sudija i tužilaca i ljudskih prava. U tom smislu je i najavljeno uvođenje Odjeljenja za integritet unutar VSTV-a dobrodošla novost.

Najviša sudska tijela

Pravosudni sistem BiH razlikuje se od većine evropskih po tome što još nema Vrhovni sud, ili slično najviše tijelo redovnog sudstva koje bi harmonizovalo sudsku praksu i bilo posljednja instanca sudovanja. Zbog toga je stav da je Vrhovni sud BiH tijelo neophodno za ujednačavanje sudske prakse često istican u mnogobrojnim mišljenjima domaćih i međunarodnih eksperata. No, mišljenja su neujednačena u pogledu toga da li je dovoljno uspostavljanje samo Vrhovnog suda BiH, ili i objedinjavanje entitetskih vrhovnih sudova u jedan. Prva opcija bi, u odnosu na postojeće stanje osigurala nezavisnost u procesu drugostepenog odlučivanja po odlukama Suda BiH, dok bi druga opcija, pored naprijed navedenog, uključivala i nadležnost suda posljednje instance po odlukama kantonalnih, odnosno okružnih sudova entiteta. Kao aktuelno rješenje, a u skladu sa preporukama Struktuiranog dijaloga o pravosuđu između Evropske unije i Bosne i Hercegovine i Mišljenjem o pravnoj sigurnosti i nezavisnosti pravosuđa u Bosni i Hercegovini iz juna 2016. godine, predstavnici Suda BiH, vrhovnih sudova entiteta i Apelacionog suda Brčko distrikta BiH, pod pokroviteljstvom VSTV BiH u aprilu 2014. godine donijeli su Pravila panela za ujednačavanje sudske prakse. Panel vrši usaglašavanje stavova i donosi pravna shvatanja kada postoji različito tumačenje usaglašenih zakonskih odredbi, po potrebi inicira zakonske izmjene u slučajevima kada ne postoji usaglašenost zakonskih rješenja koja stvara nejednakost građana pred zakonom. Na Panelu se razmjenjuju iskustva i mišljenja u tumačenju i primjeni zakona. S obzirom da je riječ o trenutno jedinoj platformi za ujednačavanje sudske prakse u BiH, smatramo da je potrebno unaprijediti i ojačati rad ovog Panela.

Ovdje se valja prisjetiti da ustroj sadašnjeg Suda BiH nije bio vođen logikom ustavne reforme, niti uporednih pravnih rješenja u složenim državama, već potrebom da se osigura forum pred kojim će se rješavati materija koja se odnosi na rad institucija BiH (pred upravnim odjeljenjem), kao i rješavanje predmeta koji se odnose na ratne zločine i najsloženije krivične predmete (pred krivičnim odjeljenjem). To je dovelo do specifične nadležnosti Suda BiH koja se ne naslanja na ustavnu strukturu države, već na izvore prava s jedne i specifična pitanja, s druge strane. Slabosti ovog pristupa danas su vidljive; ne postoji redovan sud koji vrši nadzor nad sudskom praksom Suda BiH, već to čini njegovo apelaciono odjeljenje. Reagujući na ove okolnosti, Ustavni sud BiH je, rješavajući po apelacijama građana po osnovu primjene Evropske konvencije o ljudskim pravima pred redovnim sudovima, razvio bogatu jurisprudenciju bivajući u nekim oblastima de facto Vrhovni sud BiH, iako po svojoj pravnoj prirodi i de iure to nije. No, Ustavni sud BiH je u posljednjoj dekadi značajno smanjio obim propitivanja sudskih odluka nastojeći da se ograniči ne na pitanja primjene prava, već na pitanja temeljnih ljudskih prava i sloboda i njihovih ograničenja u procesnom zakonodavstvu BiH i entiteta. Na ovaj način, Bosna i Hercegovina je u situaciji da nema najviše redovno tijelo sudske vlasti. Ovi razlozi, zajedno sa potrebom da se odgovori na zahtjeve koji se pred nas postavljaju u procesu evropskih integracija, opredjeljuju nas za stav da je uspostavljanje Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine de lege ferenda neophodan korak naprijed.